㋡ از هــــر دری ســخــنــی ㋡

بوروكراسی (حكومت ادارات یا دیوان‌سالاری)، به سلسله مراتبی از اقتدار و مسئولیت اطلاق می‌شود كه یك سازمان رسمی، برای هماهنگ ساختن فعالیت‌هایش و رسیدن به اهداف تعیین‌شده‌اش، از آن استفاده می‌كند.[1]

عناصری از دیوان‌سالاری، در فرهنگ‌های كهن مانند مصر باستان و چین وجود داشته است.[2] در مصر قدیم كار دشوار سازمان آبراهه‌ها، در سراسر كشور، سبب ایجاد اوّلین بوروكراسی وسیع شد.[3] امپراطوری‌های هخامنشی، ساسانی و روم را تنها می‌شد از طریق ساختارهای پیچیده دیوان‌سالارانه اداره كرد.[4]

اما توسعه اصلی، هنگامی رخ داد كه در اواخر قرون وسطی، حكومت‌های پادشاهی مطلق مبتنی بر دیوان‌سالاری، در پایان دوره فئودالیسم، پدیدار شدند. در سده‌های 17 و 18، نخستین دیوان‌سالاری بزرگ (بعد از كلیسای كاتولیك قرون وسطی) در فرانسه، پروس و روسیه بالیده گشتند.[5]

البته بوروكراسی با اقتصاد مالی جدید توسعه یافت؛ بی‌آنكه بتوان یك رابطه علّی یك‌جانبه، میان آن‌دو برقرار كرد؛ زیرا عوامل دیگری از جمله عقلانی‌شدن حقوق، اهمیت یافتن توده مردم، تمركز فزاینده در اثر توسعه تسهیلات در امر ارتباطات، تمركز بنگاه‌ها و كارخانه‌ها و گسترش مداخله دولت در زمینه‌های گوناگون فعالیت نیز موثر بوده‌اند.[6]

در قرن 19 كه سازمان‌های صنفی و یا شركت‌های كوچك خانوادگی در اروپا از بین رفته و سازمان‌های بزرگ پدید آمدند، دیگر، شیوه پدرسالارانه و اقتدارگرایانه سازمان‌های تولیدی خانوادگی، كاربرد مؤثری نداشت و به شیوه‌های سازمانی رسمی‌تر و كارآتری نیاز بود. تنها الگوی موجود سازمان‌های بزرگ، سازمان‌های نظامی بودند.[7]

بوروكراسی جدید، حاصل جنبش فلسفی مشهور به ایده‌آلیسم آلمانی است؛ که شاید نخستین نظریه‌پرداز آن نیز ماكس وبر (1920-1864 :Max Weber) دانشمند علوم اجتماعی آلمانی بود. وبر نظریه خود را درباره بوروكراسی در اوایل سده 20 منتشر كرد.

نظریه وبر درباره سازمان‌ها، در دو كتاب معروف او "اخلاق پروتستان و روح سرمایه‌داری" و "اقتصاد و جامعه"، یافت می‌شود. وبر سازمان بوروكراتیك را در جامعه صنعتی امروزی، كارآمدترین نوع سازمان می‌داند.[8]

ویژگی‌های بوروكراسی

1. وجود سلسله مراتب اقتدار؛

2. انتصاب برحسب شایستگی و تخصص؛

3. ضوابط و مقررات مكتوب و از پیش تعیین‌شده؛

4. غیر شخصی بودن (بی‌طرفانه، بدون دخالت احساسات شخصی)؛

5. اجرای وظایف به‌طور مستمر، ثابت و دائمی؛

6. تقسیم كار گسترده؛

7. جدایی اموال سازمان و اموال شخصی؛

8. جدایی محل سكونت و محل كار؛

9. انحصاری نبودن مقامات و پست‌های رسمی؛

10.وجود یك نظام بایگانی منظم؛

11.وجود یك نظام انضباط و نظارت یكنواخت.[9]

البته تمام ویژگی‌های مذكور در سازمانهای رسمی واقعی پیدا نمی‌شود.[10]

بوروکراسی و قدرت

نظریه بوروكراسی وبر بر پایه‌ اندیشه‌های او درباره قدرت و اقتدار استوار است.[11] به نظر وی سازمان‌های بوروكراتیك هنجارها، مقررات و قوانینی دارند و دستوراتی صادر می‌كنند، كه اطاعت از آن‌ها برای اجرای وظایف سازمان ضروری است و برای وادار كردن افراد به اطاعت، با استفاده از روش پاداش و تنبیه، انضباط را برقرار می‌كنند.

وبر انواع اقتدار را براساس منابع و انواع مشروعیّت طبقه‌بندی می‌كند و به سه‌گونه اصلی اقتدار معتقد است که عبارتند از:

1. اقتدار كاریزماتیك؛ افراد دستورهای مافوق را به علت نفوذ شخصیت او كه از قدرت، تهوّر و تجربیاتش مایه می‌گیرد، می‌پذیرند؛

2. اقتدار سنتی؛ كه ناشی از احترام به عادات، رسوم و سنت‌هاست؛

3. اقتدار عقلانی–قانونی؛ افراد اطاعت می‌كنند زیرا معتقدند شخصی كه دستور می‌دهد، بر طبق قوانین و مقررات وضع شده به شیوه عقلانی عمل می‌كند. و چون افراد مشروعیت قوانین را پذیرفته‌اند آن‌را اطاعت می‌كنند. این نوع اقتدار برای نظریه‌های سازمان امروزی از همه مهم‌تر است و اقتدار است كه ویژه سازمان‌های بوروكراتیك است.[12]

از نظر وبر، برجسته‌ترین نمونه سلطه قانونی، بوروكراسی است.[13] به گفته وی، تجربه نشان می‌دهد كه نوع صرفاً بوروكراتیك سازمان، از دیدگاه "صرفاً فنی"، می‌تواند به بالاترین سطح كارآیی برسد. دلیل پیشرفت این سازمان‌ها برتری صرفاً فنی آن نسبت به هر شكل دیگر سازمان است. این نوع بوروكراسی كه مبتنی بر وحدت فرماندهی است، عقلانی‌ترین وسیله كنترل انسان‌هاست که از لحاظ دقت، ثبات و انضباط سخت و قابلیت اطمینان آن، بر هر شكل سازمانی دیگر، برتری دارد.

به نظر وبر ساخت بوروكراتیك با ویژگی‌هایی كه دارد:

1) نتایج فعالیت‌ها را برای رؤسا و سرپرستان و كسانی‌كه در ارتباط با آن كار می‌كنند، قابل محاسبه و پیش‌بینی می‌كند؛

2) عملیات و فعالیت‌های وسیعی را می‌توان با حداكثر كارآیی، هماهنگ و اجرا كرد؛

3) برای اجرای انواع گوناگون فعالیت‌ها و وظایف رسمی، می‌تواند مورد استفاده قرار گیرد (در كلیسا، دولت، ارتش، مؤسسات خصوصی)؛

4) سازمان‌های بزرگ بوروكراتیك به‌ویژه برای اداره امور در سطح وسیع ضرورت قطعی دارد.[14]

به عقیده وبر رشد و توسعه بوروكراسی، گرایش عمده زمان ماست و نفوذ بوروكراسی روزبه‌روز در زندگی جامعه بیشتر می‌شود. جامعه‌ امروزی، با جدایی مقامات اداری، كارمندان و كارگران، از مالكیّت وسایل تولید و متكّی به انضباط و آموزش فنی، بدون بوروكراسی نمی‌تواند به فعالیت خود ادامه دهد. تنها استثناء ممكن، گروه‌هایی خواهند بود که مانند دهقانان هنوز مالك وسایل معیشت خود هستند. حتی در انقلاب‌ها و اشغال كشور به‌وسیله دشمن، دستگاه بوروكراتیك به‌طور عادی به كار خود ادامه خواهد داد؛ همان‌طور كه برای حكومت قانونی پیشین انجام وظیفه كرده است.[15]

کنترل قدرت

موضوع قدرت و كنترل بوروكراسی، یكی از موضوعاتی است كه به‌ویژه، توجه جامعه‌شناسان را به خود جلب كرده است. بوروكراسی می‌تواند به عنوان وسیله اعمال قدرت برجامعه، مورد استفاده قرار گیرد. بنابراین، این پرسش مطرح می‌شود كه چه كسی ماشین بوروكراتیك موجود را كنترل می‌كند؟

به‌نظر وبر این كنترل، فقط به میزان محدود، برروی اشخاصی كه تخصص ندارند، امكان‌پذیر است، وبر اساس كنترل بوروكراتیك را دو چیز می‌داند:

1) دانش تخصصی و تجربه‌ای كه در دوران خدمت در سازمان بوروكراتیك كسب می‌شود.

2) دسترسی به اطلاعات و اسناد و مدارك سازمان یا به اصطلاح "اسرار اداری".

 به عقیده وبر در جامعه امروزی فقط كارفرمایان اقتصادی می‌توانند تا حدی از كنترل بوروكراتیك بركنار باشند. بقیه جمعیّت در مؤسسات بزرگی سازمان یافته‌اند كه به‌طور اجتناب‌ناپذیر تابع كنترل بوروكراتیك هستند.[16]

از نظر وی مهم‌ترین اصل سازماندهی بوروكراسی عقلانیت در شیوه عمل است. عقلانیت اعتقاد به امکان طرّاحی یك سازمان به طریقی است كه تحقق هدف‌های آن به روشی كارا و موثر تأمین گردد.[17]

همچنین دانشمندانی چون وبر و ویلسون بدان اعتقاد دارند كه بوروكراسی به بی‌طرفی سیاسی نیز استوار است. یعنی بر اصولی كه مخالف گرایش افكار عمومی به تابع بودن صاحب‌منصبان انتخابی در نهادهای مربوط به قوای مقننه و مجریه‌اند بوروكراسی نیروی محافظه‌كارانه‌ای بر حكومت اعمال می‌كند و به حفظ وضع موجود گرایش دارد.[18]

با توجه به مطالب گفته‌شده، وبر برآن است كه هرچه سازمان، به نمونه‌ ایده‌آل بوروكراسی نزدیك‌تر شود، كارآیی آن در تحصیل اهداف، بیشتر خواهد بود.[19]

ارزیابی و نقد بوروكراسی

وبر كاركردهای نامطلوب دیوان‌سالاری را نادیده نگرفته بود. برای مثال مزیّت عمده دیوان‌سالاری، كه همان قابلیّت آن در ارزیابی نتایج است، این نظام را در برخورد با موارد فردی، كند و خرفت می‌سازد. به همین دلیل، نظام‌های حقوقی عقلایی و دیوان‌سالاری، نتوانسته‌اند ویژگی‌های فردی را در نظر گیرند.

وبر می‌گفت كه بوروكراتیزه‌شدن جهان نوین، كارش به شخصیت‌زدایی كشیده است؛ یعنی در اجرای وظایف رسمی‌اش، عشق، نفرت و هرگونه احساس صرفاً شخصی، به‌ویژه احساسات نامعقول و تخمین‌ناپذیر انسانی را بیشتر حذف می‌كند.

نظر وبر درباره عقلایی و بوروكراتیك‌شدن گریزناپذیر جهان انسانی، با مفهوم از خود بیگانگی ماركس، همانند‌ی‌های آشكار دارد. هردو معتقدند كه شیوه‌های نوین سازماندهی، كارآیی و تأثیر تولید سازمان را افزایش داده و سطح تسلط انسان بر طبیعت را بس بالا برده‌اند و از طرفی به غول‌هایی تبدیل شده‌اند كه آفرینندگانش را به انسانیّت‌زدایی تهدید می‌كند.[20]

وبر می‌پذیرد كه بوروكراسی می‌تواند تشریفات زاید اداری را به‌وجود آورد. بسیاری از مشاغل بوروكراتیك خسته‌كننده و یكنواخت بوده و فرصتی برای خلاقیت ارائه نمی‌دهند. این بهایی است كه در برابر كارآیی سازمان‌های بوروكراتیك می‌پردازیم.

تلقی ابزار ناكارآمد درباره بوروكراسی نقدهای زیر را به دنبال داشته است:

1. روش‌های بوروكراتیك كند بوده و باعث تأخیر در تصمیم‌گیری و اجرای تصمیمات می‌شوند؛

2. سازمان‌های بوروكراتیك، نوعی انعطاف‌ناپذیری به‌وجود می‌آورند، كه كارآیی را كاهش می‌دهد. و افراد برای طفره رفتن از تصمیم‌گیری (برای احتراز از اخذ تصمیمات احیاناً نادرست و یا دارای نتایج منفی)، مسائل را به مقام بالاتر انتقال داده و از مسئولیت شانه خالی می‌كنند؛[21]

3. همه فعالیت‌های سازمان رسمی به‌صورت كتبی انجام می‌شود. این عمل علاوه بر اتلاف وقت و ضایع شدن نیروی انسانی، باعث كندی پیشرفت كار و مشكلات بعدی می‌شود. این تشریفات زاید و پیچیده را كاغذبازی (قرطاس‌بازی) می‌گویند.[22]

4. اعمال اقتدار، به منظور تأكید بر انضباط، مرئوسین را وادار خواهد كرد، برای جلب توجّه رؤسا، نقایص موجود در اجرای فعالیت‌ها را از رؤسای مافوق پنهان كرده و در نتیجه اطلاعات، به‌طور ناقص به سطح بالای سازمان برسد. این موضوع، كارآیی سازمان را كاهش می‌دهد.[23]

5. تأكید وبر بر روابط غیر شخصی یا رسمی، انتقادی مستقیم از "قوم و خویش‌بازی" رایج در بسیاری از سازمان‌ها در زمان او بود. او با تأكید بر وجود قوانین مشخص‌شده و حفظ فاصله شخصی بین خود و دیگران، در مورد اجرای قوانین سازمان، گزینش و ارتقاء كاركنان براساس شایستگی و از طریق امتحان، معتقد به دخالت كمتر احساسات شخصی است. منتقدان عقیده دارند كه وبر بر روابط رسمی در سازمان بیش از حد تاكید كرده و از طرفی از روابط غیر رسمی در سازمان، كه باعث بوجود آمدن انعطاف‌پذیری نسبی در سازمان می‌شود، چیزی نگفته است.[24]

6. در بیشتر سازمان‌ها قوانین و مقررات نمی‌توانند تمام موقعیت‌ها را دربرگیرند. مرتن می‌گوید: تاكید زیاد بر رعایت دقیق قوانین بوروكراسی و تخصصی و تجربه فرد در برخورد و رسیدگی به موقعیت‌های مختلف مانع انعطاف‌پذیری می‌شود. انعطاف‌ناپذیری بوروكراتیك از طریق فرمان‌برداری محض، نسبت به قواعد و مقررات در تقابل مستقیم با پیشرفت سازمان است؛[25] كه اصطلاحا آن‌را "دیوان‌زدگی" نیز می‌گویند.

7. جابه‌جایی هدف‌ها و وسیله‌ها

در پایان باید گفت، به‌نظر می‌رسد كه تغییرات مهمی در جهت انواع انعطاف‌پذیرتر سازمان در جوامع امروزی رخ می‌دهند. ما آن‌گونه كه وبر و بسیاری دیگر بیم داشته‌اند، به چرخ‌دنده كوچكی در یك ماشین اداری عظیم كه زندگیمان را اداره می‌كند، ‌تبدیل نمی‌شویم. نظام‌های بوروكراتیك، ذاتاً انعطاف‌پذیرتر از آن هستند كه وبر گمان می‌كرد و سلطه آن‌ها دائماً توسط انواع گروه‌ها و سازمان‌هایی كه كمتر سلسله مراتبی‌اند به رویارویی فراخوانده می‌شوند، با وجود این، ساده‌اندیشی است كه آن‌گونه كه برخی اندیشیده‌اند، تصور كنیم سازمان‌های بزرگ غیر شخصی به‌تدریج از میان خواهند رفت و مؤسسات غیر متمركز و انعطاف‌پذیرتر جانشین آن‌ها می‌شوند (گیدنز به نقل از تافلر،1981). آنچه بیشتر محتمل می‌نماید، كشمكش پیوسته‌ای میان گرایش در جهت بزرگتر شدن، غیر شخصی‌شدن و سلسله مراتب در سازمان‌ها و تأثیرات مخالف است.[26]

[1]. كوئن، بروس؛ درآمدی به جامعه‌شناسی، محسن ثلاثی، تهران، توتیا، 1375، ص283.

[2]. شیخاوندی، داود؛ جامعه‌شناسی ماكس وبر(جادو زدایی از جهان)، تهران، مرندیز، 1374، ص33.

[3]. مارشال، پیتر و دیگران؛ بوروكراسی در جامعه نوین، نسرین فرزام‌نیا، 1369، ص 23.

[4]. كوئن، بروس؛ همان، ص284.

[5]. شیخاوندی، داود؛ همان، ص33.

[6]. همان.

[7]. صبوری كاشانی، منوچهر؛ جامعه‌شناسی سازمان‌ها، تهران، شب‌تاب، 1374، ص68.

[8]. كوئن، بروس؛ همان، ص35.

[9]. صبوری كاشانی، منوچهر؛ همان، ص73.

[10]. كوئن، بروس؛ همان، ص 285.

[11]. همان، ص68.

[12]. صبوری كاشانی، منوچهر؛ همان، ص78.

[13]. فروند، ژولین؛ جامعه‌شناسی ماكس وبر، نیك‌گهر، عبدالحسین، رایزن، 1368، ص246.

[14]. صبوری كاشانی، منوچهر؛ همان، ص77.

[15]. همان، ص79-78.

[16]. همان، ص79.

[17]. لیپیست، سیمور مارتین؛ دایرةالمعارف دموكراسی، نورالله مرادی و كامران فانی، تهران، كتابخانه تخصصی وزرات امور خارجه، 1383، ج2، ص750.

[18]. همان، ص751.

[19]. صبوری كاشانی، منوچهر؛ همان، ص78.

[20]. كوزر، لوئیس؛ زندگی و اندیشه بزرگان جامعه‌شناسی، محسن ثلاثی، تهران، علمی، 1383، ص317- 316.

[21]. صبوری كاشانی، منوچهر؛ همان، ص80.

[22]. قنادان، منصور و دیگران؛ مفاهیم كلیدی جامعه‌شناسی، تهران، آوای نور، 1375، ص144.

[23]. صبوری كاشانی، منوچهر؛ ص81.

[24]. همان، ص81.

[25]. همان، ص84-83.

[26]. گیدنز، آنتونی؛ جامعه‌شناسی، منوچهر صبوری، تهران، نی، 1378، ص320.